संघीयताको औचित्य
संघीयतालाई राज्य सञ्चालनको प्रणालीका रूपमा नेपालले अंगीकार गर्नुका पछाडि तीनवटा औचित्य रहेको आभास मिल्छ- पहिलो, नेपालका विविध जात-जाति र भौगोलिक क्षेत्र पहिचानको व्यवस्थापन र विद्यमान सामाजिक, आर्थिक विभेदहरूको निराकरण गर्ने, दोस्राे, नेपालको विकास क्षेत्रीय, सामाजिक, सांस्कृतिक र आर्थिक हिसाबले न्यायोचित र समतामूलक बनाउने र तेस्राे, परम्परादेखि नै अति केन्द्रीकृत नेपालको राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय प्रणालीलाई विकेन्द्रीकृत र सबैभन्दा तल्लो तहसम्म निक्षेपित गर्ने । यसको अन्तर्यमा विभेदबिना सबै नागरिकप्रति जवाफदेही हुने, लोकतन्त्रलाई संस्थागत गर्ने, शासन प्रणालीलाई जनताको तल्लो तहसम्म पुर्याउने र विकासलाई जनताउन्मुख र जनउत्तरदायी बनाउने अभिप्राय छ ।
संवैधानिक प्रावधान
नेपालको संविधान २०७२ ले नेपालको शासकीय प्रणालीमा आधारभूत परिवर्तनको परिकल्पना गरेको छ । शताब्दीयौंदेखिको केन्द्रीकृत शासन विकेन्द्रीकृत, संघीय ढाँचामा रूपान्तरित भएको छ । नेपालको शासकीय परम्परामा यो युगान्तकारी राजनीतिक र प्रशासनिक रूपान्तरण हो । संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीयसहित तीन तहको सरकारको व्यवस्था गरेको छ । यी तीनै तहका सरकारको एकल र साझा अधिकारको सूची पनि संविधानले नै तोकेको छ । संविधानको अनुसूची ५ मा संघका ३५ अधिकारको सूची दिइएको छ भने अनुसूची ६ मा प्रदेशका २१ अधिकारको सूची छ ।
अनुसूची ८ मा स्थानीय तहका २२ अधिकारको सूची छ । त्यस्तै अनुसूची ७ मा संघ र प्रदेशका साझा २५ र अनुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका साझा १५ अधिकारको सूची छ । यसरी प्रत्येक तहका एकल र साझा अधिकारका माध्यमद्वारा ‘स्वशासन’ र ‘साझा शासन’ को व्यवस्था संविधानले गरेको छ । मन्त्रिपरिषदले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको एकल तथा साझा अधिकार सूचीको विस्तृतीकरण गरेको छ, यद्यपि धेरै अन्याेल र अस्पष्टताहरू अझै बाँकी छन् ।
तीन तहका सरकारको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व, र समन्वयमा आधारित हुने व्यवस्था संविधानमा गरिएको छ । पहिलेजस्तो केन्द्रको तजविजमा केन्द्रदेखि तल (जिल्ला, गाविस) स्राेत र साधन दिने परिपाटीलाई अन्त्य गरी अबदेखि नेपाल सरकारले संकलन गरेको राजस्व संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा न्यायोचित वितरण र हस्तान्तरण गर्न एउटा बेग्लै र स्वायत्त ‘राष्ट्रिय प्राकृतिक स्राेत तथा वित्तीय आयोग’ गठन हुनेछ । यो आयोगको सिफारिसमा राष्ट्रिय नीति र आवश्यकता, स्थानीय तहले पुर्याउनुपर्ने सेवा, राजस्व उठाउने क्षमता र सम्भाव्यता, विकास, निर्माणमा गर्नुपर्ने सहयोग, क्षेत्रीय असन्तुलन घटाउन र गरिबी र असमानता न्यूनीकरण गर्नका निम्ति आवश्यक स्राेत र साधनलाई समेत ध्यानमा राखी केन्द्रबाट सोझै प्रदेश र स्थानीय तहमा वित्तीय हस्तान्तरण गर्ने व्यवस्था छ । केन्द्रबाट स्थानीय तहमा चार किसिमका अनुदानको व्यवस्था छ- समानीकरण अनुदान, ससर्त अनुदान, परिपूरक अनुदान र विशेष अनुदान । त्यस्तै प्रदेशले पनि समानीकरणका आधारमा स्थानीयतहलाई अनुदान दिने व्यवस्था छ ।
जिल्लाको अवधारणालाई प्रदेश र पछि स्थानीय तहको पुनर्संरचना गर्ने क्रममा आधारका रुपमा लिइएको हो । यो हाम्रो संवैधानिक व्यवस्थाको अवधारणात्मक विशेषता हाेइन र जिल्लाको औचित्य त्यहि सकिनु पर्थ्यो । पुरानै जिल्लाको राजनीतिक र प्रशासनिक धङधङी बोकेर संघीयता उन्मुख हुन खोज्नु विरोधाभासयुक्त कुरा हो ।
संविधानको अनुसूची ५ अनुसार संघले राष्ट्रिय सुरक्षा, अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्ध, केन्द्रीय बैंक, वित्तीय नीति, राष्ट्रिय तहका सबै विषयगत नीति, र मापदण्ड निर्धारण गर्ने र नियमन गर्ने, राष्ट्रिय प्राथमिकताका विषय र लक्ष्यहरू, केन्द्रीय योजना, बिजुली, सिँचाइ, सञ्चार, राष्ट्रिय यातायात सञ्जालजस्ता ठूला परियोजना, केन्द्रीय विश्वविद्यालय, र तोकिएका राजस्व र करका विषय हेर्छ । राष्ट्रिय तहका शिक्षा, स्वास्थ्य, जल, कृषि, वन, भूउपयोग, बस्ती विकास, सूचना-सञ्चार, यातायात– राजमार्ग, रेलमार्ग, हवाईमार्ग, अन्तर्राष्ट्रिय व्यापार, पर्यटन, राष्ट्रिय निकुञ्ज, वन्यजन्तु, वातावरण व्यवस्थापन, गरिबी निवारण आदि नीतिहरूको तर्जुमा केन्द्रको अधिकार क्षेत्रभित्र पर्दछन् ।
अनुसूची ६ अनुसार प्रदेश सरकारले संघले बनाएका ऐन–कानुनभित्र रही प्रदेशको शान्ति सुरक्षालगायत प्रदेश तहका सबै क्षेत्रगत योजना, कार्यक्रम र कार्यान्वयन, तिनको प्राथमिकीकरण, लक्ष्य निर्धारण, समन्वय आदि कार्य गर्ने र तोकिएका कर र शुल्क उठाउने अधिकार राख्छ । प्रदेश तहका राजमार्ग, ऊर्जा, सिँचाइ, खानेपानी, प्रदेश विश्वविद्यालय र उच्च शिक्षा, स्वास्थ्य सेवा, भूमि व्यवस्थापन, वन, कृषि, उद्योग, वातावरण व्यवस्थापन र सांस्कृतिक संरक्षण आदि क्षेत्रका नीति तथा कार्यक्रम तर्जुमा र कार्यान्वयन गर्ने अधिकार प्रदेश सरकारको हो ।
त्यसैगरी, अनुसूची ८ ले स्थानीय तहलाई सबै प्रकारका स्थानीय आर्थिक, सामाजिक, पूर्वाधार र वातावरणीय सेवा र तिनको व्यवस्थापनको अधिकार दिनुका साथै केही अर्धन्यायिक प्रकारका अधिकार र संघीय र प्रदेश कानुनअन्तर्गत रही आफ्नै कानुन बनाउन पाउने अधिकारसमेत प्रदान गर्छ । यसरी स्थानीय तहमा माध्यमिक तहसम्मको आधारभूत शिक्षा, आधारभूत स्वास्थ्य, सरसफाइ, सामाजिक सुरक्षा, कृषि, खानेपानी, सिँचाइ, साना जलविद्युत्, सहरी र बस्ती विकास, स्थानीय वातावरणीय व्यवस्थापन, प्रकोप व्यवस्थापन आदि कार्यक्रम र सेवाका विषयहरू स्थानीय सरकारको जिम्मामा पर्दछन् । स्थानीय तहका लागि तोकिएका विषयका कर र शुल्क उठाउने अधिकार पनि स्थानीय सरकारलाई छ ।
यीबाहेक अनुसूची ७ र ९ मा दिइएका संघ र प्रदेश अनि संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका साझा अधिकारको प्रयोग परस्पर समन्वयका आधारमा गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । कतिपय विषयहरूको अधिकारको घेरा एकअर्का तहसँग जुझेको वा दोहोरिएको देखिए पनि कार्यान्वयनका क्रममा यी विषय संवैधानिक हिसाबले नै सम्बाेधन हुँदै जाने अपेक्षा देखिन्छ ।
नेपालको संविधान २०७२ ले नेपालको शासकीय संरचनालाई संघीय प्रणालीमा रूपान्तरण गर्ने व्यवस्था गरेअनुसार स्थानीय, प्रदेश र संघीय तहका निर्वाचनमार्फत तीनै तहका सरकारहरू बनेको एक वर्ष बढी भयो । अहिले मुलुकमा ७ सय ५३ स्थानीय सरकार, ७ प्रदेश सरकार र केन्द्रमा संघीय सरकार गरी कुल ७ सय ६१ विभिन्न तहका सरकार कार्यरत छन् ।
माथिका सन्दर्भमा संघीयता कार्यान्वयनको अवस्थामा देखिएका केही प्रमुख समस्या र अन्तर्निहित सम्भावनालाई सर्सर्ती केलाउनु यसको उद्देश्य हो । संघीयता प्रत्येक देशले आ-आफ्नै विशेष राजनीतिक, सामाजिक, आर्थिक विकासका बदलिँदा परिस्थितिका आवश्यकताका सन्दर्भमा निर्माण गर्ने शासकीय संरचना हो । नेपालमा संघीयता राजतन्त्रविरुद्ध माओवादी विद्रोहीसहित प्रमुख राजनीतिक दलद्वारा सञ्चालित जनआन्दोलनको उत्कर्षपछि मधेस आन्दोलनले उठाएका राजनीतिक मुद्दाहरूलाई सम्बाेधन गर्ने क्रममा मूर्त रूपमा लिपिबद्ध हुन पुगेको हो । एजेन्डाकै रूपमा माओवादी र मधेसी दलहरू नै संघीयताको सोचलाई जनआन्दोलनका प्रमुख राजनीतिक दलहरू नेपाली कांग्रेस र एमालेलाई स्वीकार्य गराउन भूमिका खेले पनि यी दलभित्र यो सोच मूलधारमा थिएन ।
जनआन्दोलनका क्रममा जनजाति संगठनहरूले पनि संघीयताको मुद्दालाई आफ्नै हिसाबले उठाए । यो सन्दर्भ कोट्याउनुको तात्पर्य के हो भने नेपालमा संघीयताको मर्म र भौगोलिक खाका संविधान बनाउन असफल पहिलो संविधान सभाको राजनीतिक बनोट र संविधान पारित गर्ने दोश्रो संविधान सभाको नितान्त बदलिएको राजनीतिक बनोटबाट अत्यधिक प्रभावित छ । दोस्राे संविधान सभामा संघीयताको सोचको प्रारम्भिक नेतृत्व गर्ने दुवै दल तथा आ-आफ्नै हिसाबले यसका प्रबल जनजाति पक्षधरहरूको राजनीतिक प्रतिनिधित्वमा ठूलो ह्रास आयो र नेतृत्व ती दलहरूमा गयो जो संघीयतामा तानिएर आएका थिए र जसको संघीयताप्रतिको प्रतिबद्धता छिपछिपे थियो । त्यसो त संविधान बन्दै गर्दा संघीयताको वकालत गर्ने माओवादीमा समेत स्पष्ट धारणाको खाडल देखियो भने मधेसी दलहरूमा समेत संघीयताको सर्वांगीण देशव्यापी सोच र स्वरूप मुखरित हुन सकेन ।
संविधानमा रहेका र देखिएका असहमति र असंतुष्टिहरू र तिनको औचित्यको विश्लेषण गर्ने यो लेखोटको उद्देश्य हाेइन । तर पनि संघीयताको कार्यान्वयनका समस्या केलाउने क्रममा केही कुरा उल्लेख गर्नैपर्छ ।
तीन तहको संघीयता ?
हाम्रो संघीयता तिन तहको संघीयता भनेर भनिन्छ किनभने तिनै तहका अधिकार र अन्तर्निहित दायित्व संविधानले नै निर्दिष्ट गरेको छ । तीन तहको संघीयताका हामि मात्र अपवाद हाेइनाैं । ब्राजिल, दक्षिण अफ्रिका, अर्जेन्टिना जस्ता ठुला देश र स्विटजरल्याण्ड जस्ता सानो देशमा समेत तीन तहको संघियता छ, जहाँ तीनै तहमा विधेयकहरू बनाउने विशेष व्यवस्थापकीय अधिकारको व्यवस्था छ । हाम्रो संविधानले भने स्थानीय तहअन्तर्गत जिल्ला सभा र व्यवस्थापकीय अधिकार बाहेकको जिल्ला समन्वय समितिको व्यवस्था गरेको छ, जसकाे काम, समन्वय र विकासमा सन्तुलन कायम गर्नका लागि अनुगमन गर्ने हो । जिल्लाको अवधारणालाई प्रदेश र पछि स्थानीय तहको पुनर्संरचना गर्ने क्रममा आधारका रुपमा लिइएको हो । यो हाम्रो संवैधानिक व्यवस्थाको अवधारणात्मक विशेषता हाेइन र जिल्लाको औचित्य त्यहि सकिनु पर्थ्यो । पुरानै जिल्लाको राजनीतिक र प्रशासनिक धङधङी बोकेर संघीयता उन्मुख हुन खोज्नु विरोधाभासयुक्त कुरा हो । अहिले व्यावहारिक हिसाबले जिल्ला समन्वय समितिहरू आफ्नो राजनीतिक, प्रशासनिक र आर्थिक ‘स्पेस’ खोज्न र बनाउन सक्रिय छन् । पुरानै, केन्द्रद्वारा नियुक्त हुने र केन्द्रप्रति उत्तरदायी रहने प्रमुख जिल्ला अधिकारीको परम्परालाई निरन्तरता दिइएको छ । शान्तिसुरक्षा आदि सबै अधिकारको प्रयोग प्रजिअ मार्फत हुने व्यवस्थाले वस्तुतः प्रदेशको गृह मन्त्रालय पङ्गु रहने स्थितिको सृजना भएको छ । अनौठो कुरा त के भने संघीयताप्रति प्रतिवध्दता जनाउने प्रमुख राजनीतिक दलहरू नै तीन तहको संघीयतालाई साढे तीन तहमा विस्तार गर्ने र प्रकारान्तरले प्रशासनिक वागडोर केन्द्रले नै नियन्त्रित गर्ने परम्परा र अभ्यासलाई मलजल गर्न लागि परेका छन् ।
एकल र साझा अधिकारको सूची
संविधान निर्माणका क्रममा सबैभन्दा बढि राजनैतिक बहस, चासो र रस्साकस्सी संघीयताको भौगोलिक स्वरूपमा रह्यो, दुबै संविधान सभामा । प्रदेशको जातीय जनसांख्यिक स्वरूप कस्तो हुने - जिल्ला र गाविसको जोड-घटाउ त्यतै तिर नै डोरीयो । जातीय प्रतिनिधित्वले नै पहिचानको स्पष्टता दिन्छ भन्ने सोचका पक्ष-विपक्षको ध्याउन्ना कति प्रदेश र कस्तो सिमाना तिर नै केन्द्रीत भयो । राजनैतिक दलहरूको बनोट, नेतृत्व, विचार र ‘आईडीयोलोजी’ गौण रह्यो । फलस्वरूप संघीयताका महत्वपूर्ण पक्षहरू खास गरी विभिन्न तहका एकल र साझा अधिकारहरूको सूची र त्यसको अन्तर्यमा निहित शक्ति निक्षेपणको सिध्दान्त र स्वरूपमा यथेष्ट बहस, छलफल र त्यस्ता छलफलका सैध्दान्तिक निचोडहरूलाई लिपिवध्द गर्ने काम नै भएन । ६०१ जना प्रतिनिधिहरुको संविधान सभा यस्ता छलफलाई व्यापक, समावेशी र घनीभूत बनाउने आशयले बनाइएको थियो । उल्टो संविधान सभा प्रमुख राजनैतिक दलका शिर्ष नेताहरु र तिनका केहि प्रतिनिधिहरूकै बन्दी हुन पुग्यो । करिब करिब अन्तिम समयमा आएर थपिएको अनुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीनै तहका सरकारहरुको साझा अधिकारको सूची उल्लेख छ जसले प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारलाई अझ अस्पष्ट पार्ने र अंकुस थप्ने काम मात्र गरेको छ । यो सूचीमा त छलफल र वहस नै भएन भने पनि हुन्छ । संघीयताको अभ्यासमा साझा सूची समस्याको केन्द्रमा रहेको छ।
प्रदेशमा जातीय बहुलता
संविधानले निर्माण गरेका प्रदेशका हकमा यति चाँहि भन्न सकिन्छ बहुल जातीय आधारमा प्रदेशको निर्माण गरिएको देखिए पनि प्रदेश १, २ र ३ मा क्षेत्रि-बाहुन बाहेक क्रमश: राई-लिम्बु, मधेसी-मुसलमान, र तामाङ-नेवारको बहुलता रहेको छ भने प्रदेश ४, ५, ६ र ७ मा मगर र थारूको सघन वसोवासका क्षेत्रहरु खण्डित गरिएका छन् । फलस्वरूप मगरहरू मुख्यतः प्रदेश ४ र ५ मा, र थारूहरू प्रदेश ५ र ७ मा विभाजित छन् । जातीय बहुलता जातीय झण्डा गाडने कुरा हाेइन, विविधतामा गर्व गर्ने खण्ड बनाउन जातीय भाषा, संस्कृति र परम्पराको संरक्षण र संबर्धनका लागि वसोवासको सन्निकटता र एेतिहासिक निरन्तरतालाई कायम राख्ने कुरा पनि हो । यो संवेदनशील विषयलाई संविधान निर्माणको क्रममा आत्मसात गरिएन । संविधानको धारा ५६ (५) मा उल्लेख गरिएको ‘सामाजिक, सांस्कृतिक संरक्षण वा आर्थिक विकासका लागि विशेष, संरक्षित र स्वायत्त क्षेत्र कायम गर्न सकिनेछ’ भन्ने व्यवस्थालाई संघीयताको कार्यान्वयनमा स्थानीय तह पुनर्संरचना आयोग र संघीय सरकार दुबैबाट निष्कृय र मृतप्रायः राखिएको छ यद्यपि स्थानीय सरकार संचालन ऐन २०७४ मा यसको उल्लेख छ ।
राष्ट्रिय प्राकृतिक स्राेत र वित्त आयोग
संविधानकै सन्दर्भमा उल्लेख गर्नै पर्ने विषय राष्ट्रिय प्राकृतिक श्रोत र वित्त आयोगको व्यवस्था हो । संघीयताको सबैभन्दा महत्वपूर्ण पक्ष वित्तिय निक्षेपण हो किनभने यस्तो प्रकृया र विधिले नै संघीयताको मर्मलाई मुखरीत गर्छ । हाम्रो वित्त आयोग स्थायी प्रकृतिको र प्राकृतिक श्रोत समेत समेटने गरि बनाइएको छ । शंकाको फाईदा दिने हो भने, यसो गर्नुको पछाडि आयोगको काम लगातारको अनुसन्धान र विश्लेषणमा आधारित हुनुपर्छ भन्ने सोच नै होला भनेर अनुमान गर्न सकिन्छ । तर वित्त आयोगको गठन र सदस्यहरूको योग्यता हेर्दा यो आयोग विषय विज्ञ र सम्बन्धित अनुसन्धानमा दक्षता र नतिजा देखिने गरि विशेष योगदान गरेका र खारिएका अनुसन्धाताहरू समावेश गर्न भन्दा सत्ताधारी दलको सुविधा अनुसारका व्यक्तिहरूलाई नै समावेश गर्ने हिसाबले बनाइएको प्रतित हुन्छ । फेरि वित्त आयोगको संवैधानिक व्यवस्थाअनुसारको कार्यक्षेत्र ‘संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजश्वको बाँडफाँड गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने’ भए पनि अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ ले भ्याट, अन्तशुल्क र प्राकृतिक श्रोत र पर्यटनबाट उठने राजश्वको बाँडफाँडको सुत्र वित्त आयोगको कार्यक्षेत्र मिचिने गरि तय गरिसकेको छ । अरू विषयमा पनि यस्ता उदाहरणहरू संविधान जारी भैसकेपछि बनेका कतिपय ऐन वा प्रस्तावित विधेयकहरूमा राम्ररी नै देख्न सकिन्छ ।
माथिका उदाहरणबाट निस्कने प्रश्न के हो भने संविधानको निर्माण तहमै संघीयताद्वारा अपेक्षित नयाँ संरचनाप्रति उन्मुख व्यवस्थालाई सुदृढ गर्न तिर भन्दा पुरानै यथास्थितिलाई कायम राखिराख्ने उपायहरुप्रतिको आसक्ति त झल्किरहेको थिएन ?
एजेन्डा राजनीतिक, नेतृत्व कर्मचारीतन्त्रको
संघीयता मूलतः राजनीतिक दलहरुको एजेण्डा हो । यसको कार्यान्वयन राजनीतिक दलहरूकै दायित्व हो । संविधान जारी हुनासाथ यसको कार्यान्वयन, खास गरेर यथास्थितिबाट संघीयतातिर जाने संक्रमणकालको योजना पनि राजनीतिक दलहरूकै प्रमुख चासोको विषय हुनुपर्ने थियो । यस्तो योजना सम्बन्धी प्रारम्भिक काम नभएको हा्ेइन् । दुर्भाग्य नै भन्नु पर्छ मुख्य राजनीतिक दलहरूको सत्तासिन नेतृत्वले संघीयतातिर उन्मुख हुने संक्रमणकालको योजनाको महत्व बुझेन वा बनाउन वा पारित गर्न चाहेन वा सकेन । सत्ता र शक्तिमै हानथाप गर्न र सक्दो फाईदा उठाउन व्यस्त प्रमुख राजनीतिक दलहरूले आफ्नो दायित्वको गम्भिरतालाई बुझेर संघीयता कार्यान्वयनको मार्ग चित्र बनाउने कामको नेतृत्व गर्नुभन्दा सो दायित्व प्रकारान्तरले प्रायः संघीयताप्रति उदासिन कर्मचारीतन्त्रका हातमा सुम्पिए ।
सत्ता र शक्तिमै हानथाप गर्न र सक्दो फाइदा उठाउन व्यस्त प्रमुख राजनीतिक दलहरूले आफ्नो दायित्वको गम्भीरतालाई बुझेर संघीयता कार्यान्वयनको मार्गचित्र बनाउने कामको नेतृत्व गर्नुभन्दा सो दायित्व प्रकारान्तरले प्रायः संघीयताप्रति उदासिन कर्मचारीतन्त्रका हातमा सुम्पिए ।
अनुसूचीहरूमा दिइएका अधिकारको सूचीको विस्तृतिकरण गर्ने काम मुख्य सचिवको नेतृत्वमा सहसचिव र उच्च पदस्थ कर्मचारीहरूले गरे र त्यसमा राजनीतिक दलहरु वा विज्ञहरुका बीच व्यापक छलफलनै नगरी मन्त्रिपरिषदद्वारा पारित गरियो । सर्सर्ति हेर्दा पनि मन्त्रिपरिषदद्वारा पारित अधिकार सूचीको विस्तृतिकरणका दुई पाटा स्पष्टनै देखिन्छन- पहिलो, सकेसम्म अधिकारहरूलाई केन्द्र तिरनै तान्ने प्रवृत्ति, र दोश्रो, कतिपय विकासका विषयहरुमा अधिकारको बाँडफाँडको अस्पष्टता । यि दुबैको अन्तर्यमा सूचीको विस्तृतिकरण गर्ने कर्मचारीको पदीय स्वार्थ र यथास्थितिमा केन्द्रबाटै निर्देशित विकासका कामलाई विकेन्द्रीकृत नगर्ने मन्त्रालयको राजनीतिक र प्रशासनिक नेतृत्वको मनसाय देखिन्छ । यी कुराका अतिरिक्त अहिले प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूको अलमल एकल र साझा अधिकारको बुझाइ र त्यसका निम्ति आवश्यक कानुनी र प्रकृयागत पूर्वाधारको अभावबाट अत्यधिक प्रभावित छ ।
संघीयताप्रतिको राजनीतिक प्रतिबध्दता
संघीयता शासकीय प्रणाली मात्र नभएर सोच र अवधारणामा अनुकुल परिवर्तन ल्याउने कुरा पनि हो । यसको सुरूवात सरकारबाटै हुनुपर्ने हो, सरकारका क्रिया-कलाप र तदारूकताले संघीयताप्रतिको प्रतिवध्दता आफैं झल्किनु पर्ने हो । संघीयताले राजनीतिक दलको नेतृत्व र कर्मचारीतन्त्र दुबैमा कम्तिमा शक्ति निक्षेपणप्रतिको पूर्ण प्रतिवध्दताको माग गर्छ । अहिले सरकार र केन्द्रीय तहका सबै प्रमुख राजनीतिक दलहरूको नेतृत्व र उच्चपदस्थ कर्मचारीतन्त्रमा यो प्रतिवध्दताको टडकारो अभाव छ भन्न द्विबिधा मान्नु पर्दैन ।
आवश्यक गम्भीरताका साथ न राजनीतिक दलहरूले आफ्ना नेता-कार्यकर्तालाई संघीयताको अपेक्षा र दायित्वप्रति सचेत र अभिमूख गराएका छन न कर्मचारीतन्त्र भित्र नै आवश्यक प्रतिवध्दता र सो अनुरूपको आचरणको विकास र प्रोत्साहनलाई प्राथमिकता दिइएको छ । यसै साल कतिपय स्थानीय तहले करहरुमा अत्यधिक वृध्दि गरे र सञ्चारमाध्यममा त्यसको ठुलो आलोचना पनि भयो । राजनीतिक दलहरूले स्थानीय तहका आफ्ना नेता-कार्यकर्तालाई उचित प्रशिक्षण र अभिमूखिकरण गरेका भए, करको किसिम र दर सेवा-सुविधाको गुणस्तरीय विस्तार, कर तिर्न सक्ने क्षमता अनि आय र रोजगारीको वृध्दिसँग जोडिनुपर्छ भन्ने कुरा बुझाएका भए यस्तो आलोचना हुने खण्ड नै बन्ने थिएन ।
संघीय शासन प्रणाली नेपालका निम्ति नितान्त नौलो अनुभव हो । फेरि एकात्मक राज्य संरचना र प्रणालीबाट रातारात संघीय प्रणालीमा रुपान्तरित भएर तुरुन्तै नतिजा दिने कुरा पनि संभव र सहज हुँदैन । माथि भनिए जस्तै सुविचारित संक्रमणकालीन योजनाअनुसार अगाडि बढन सकेको भए अपेक्षित समस्या र व्यवधानलाई समयमै पहिचान गरि सोहिअनुरूप कार्यान्वयनको सहज बाटो अपनाउन सकिने थियो । समयमै पद्दतिहरुको तर्जुमा गर्ने, संगठनात्मक स्वरूप निश्चित गर्ने, प्रकृयाहरू व्यवस्थित गर्ने, आवश्यक जनशक्तिको क्षमता अभिवृध्दि गर्ने र ति सबका लागि आवश्यक श्रोत, साधन र समय तालिकालाई व्यवस्थित गर्ने काम हुन सक्थ्यो । त्यस्तो संक्रमणकालीन योजना बनेन् । फलस्वरूप हाम्रो संघीयताको प्रारम्भिक चरण त्यति सहज देखिएन् ।
अहिलेको परिप्रेक्षमा संघीयताको अभ्यासमा देखिएका केहि मुख्य समस्याहरू यी हुन्:
प्रदेश र स्थानीय तहमा पर-निर्भरता र माथितिर मुख ताक्ने प्रवृत्ति कायम छ । प्रदेश र स्थानीय तहको क्षमता बढाउन तिर नलागेर उनीहरुलाई दिइएको अधिकार केन्द्र तिरनै ल्याउने प्रवृत्ति मौलाएको छ ।
केन्द्रको सोच पारम्परिक (अर्थात केन्द्रले आफ्ने हिसाबले निर्देशन दिने प्रदेश र स्थानीय तहले मान्नुपर्ने) नै रहेको आभास मिल्छ । प्रदेश/स्थानीय तहका प्राथमिकताहरू केन्द्रीय/प्रदेश योजनामा कसरी र कुन माध्यमद्वारा प्रतिबिम्बित हुन्छन भन्ने बारेमा पनि कुनै संयन्त्र वा विधि स्थापित भइसकेको छैन् ।
अहिले प्रदेश र स्थानीय सरकारको पूँजीगत खर्च सार्है न्यून रहेको स्थिति छ । जानकारहरूका अनुसार प्रदेशका हकमा यो ५ प्रतिशत जति होला । केहि अपवाद बाहेक स्थानीय तहमा यो अलिक बढि सालाखाला ३० प्रतिशत जति भएको अनुमान गरिन्छ । हालै उपलव्ध तथ्यांकअनुसार केन्द्रकै पूँजीगत खर्च गत महिनासम्ममा २२ प्रतिशत जति मात्र छ । प्रदेश र स्थानीय तहले जस्तै विधि निर्माण र कर्मचारी समायोजनको समस्या देखाएर पूँजीगत खर्च हुन नसक्नाको कारण देखाउन केन्द्र सरकारलाई मिल्दैन । कार्य सम्पादनको यो गति स्विकार्य हुन सक्दैन खास गरेर त्यो स्थितिमा जब जनतामा संघीयताको ‘लाभांश’ तुरुन्तै प्राप्त होस भन्ने ठुलो अपेक्षा छ । निर्वाचन ताका सो अपेक्षालाई धेरै गुणा बढाउने काम विजयी राजनैतिक दलहरूले ठुलो तामझामका साथ गरेका थिए ।
सम्भावना
संघीयताको पहिलो वर्ष नयाँ संरचनाको पूर्वाधार निर्माण र उपलव्धिका हिसाबले अपेक्षाकृत सहज भएन । संघीयता पूर्णरुपले स्थापित हुन समय लाग्छ, नेपालका हकमा ५ देखि ७ वर्षसम्ममा यो संक्रमणकाल रहला भन्ने अनुमान पहिले देखिनै थियो । यो पहिलो वर्षमा सबैभन्दा बढी राजनैतिक उत्साह देखिनु पर्नेमा त्यसो हुन सकेन । सरकारबाट संघीयता कार्यान्वयनमा जुन प्रतिवध्दता र तदारूकता देखाउनु पर्थ्यो, त्यस्ता कार्यहरूलाई जुन प्राथमिकता दिइनु पर्थ्यो त्यो दिएको देखिएन । केन्द्रमा सरकार मात्र हैन सबै राजनैतिक दलहरू यसरी प्रस्तुत भए मानाैं देश एकात्मक प्रणालीमै छ ।
संघीयताबाट अपेक्षित मनस्थितिको परिवर्तन राजनैतिक सोच, नेता-कार्यकर्ताको परिचालन र विकासका नयाँ सम्भावनाकाे खोजी आदिमा खासै फरक देखिएन । वित्त आयोगजस्ता महत्वपूर्ण संरचनाहरूले स्वायत्त रहेर काम गर्ने स्थिति बनेन किनभने ति आयोगनै बनेनन, जबकि ति बन्न नसक्ने कुनै कारण नै थिएनन । वस्तुतः संघीयता प्रधानमन्त्री कार्यालय, संघीय मामला/सामान्य प्रशासन र अर्थ मन्त्रालयको साँघुरो घेराको बन्दी रह्यो । संघीयताप्रति केन्द्र सरकारको प्रतिवध्दतामा प्रदेश सरकारहरूले नै प्रश्न उठाउने खण्ड बन्यो । केन्द्रमा मात्रै सुनिने महत्वाकांक्षी, चर्का भाषणको पुनरावृत्ति प्रदेशहरूमा भने यथेष्ट भयो ।
अहिले देशमा सुविधाजनक बहुमतको एकदलको सरकार छ । सातमध्ये ६ प्रदेशहरुमा एक दलकै सुविधाजनक बहुमत छ । झण्डै दुई-तिहाई पालिकाहरूमा करिब-करिब एकदलकै वर्चश्व छ । राजनैतिक स्थायित्वको यो भन्दा राम्रो उदाहरण लोकतान्त्रिक मुलुकमा बिरलै मिल्छ । यो स्थिति न भूतोः न भविष्यति भने जस्तै हो । गन्तव्यको स्पष्ट वोध र दृढ ईच्छा शक्ति भएको सरकारलाई संघीयता कार्यान्वयन गर्न, शक्तिको निक्षेपणलाई मूर्त रुप दिन, प्रदेश र पालिकाहरूलाई सकेसम्म चाँडो सक्षम बनाउन, आईपर्ने सबै खाले व्यवधानहरूलाई सम्बाेधन गर्न यो जस्तो ऐतिहासिक अवसर कहाँ मिल्छ ?
एक-अर्काबाट सिक्ने, नियन्त्रणमुखि शासन सञ्चालनबाट सहजीकरणमुखि शासन सञ्चालनतिर बढने, सुविधामुखि राजनैतिक र प्रशासनिक प्रणालीबाट सेवामूखि नेतृत्व प्रणालीतिर जाने, भाषणबाट भन्दा कामबाट पहिचान बनाउने, सहभागितात्मक लोकतन्त्रको सहज अभ्यास गर्ने, यो भन्दा सुन्दर अवसर कहिले मिल्छ ?
तर समय घर्कि सकेको छैन । पहिलो वर्षको अनुभवबाट पाठ सिक्दै अघि बढने प्रशस्त उपायहरू छन । अहिले देशमा शासन सञ्चालनका ७६१ प्रयोग भइरहेछन । कतिपयले विभिन्न क्षेत्रमा नविन र उदाहरणीय काम पनि गरिरहेछन । एक-अर्काबाट सिक्ने, नियन्त्रणमुखि शासन सञ्चालनबाट सहजीकरणमुखि शासन सञ्चालनतिर बढने, सुविधामुखि राजनैतिक र प्रशासनिक प्रणालीबाट सेवामूखि नेतृत्व प्रणालीतिर जाने, भाषणबाट भन्दा कामबाट पहिचान बनाउने, सहभागितात्मक लोकतन्त्रको सहज अभ्यास गर्ने, यो भन्दा सुन्दर अवसर कहिले मिल्छ ? स्वच्छ नेतृत्व र राजनैतिक ईच्छा शक्ति भयो भने ।
माथि उल्लेखित कुराहरू आउँदो वर्षको संघीयताको कार्यान्वयनको एजेण्डामा पर्नु पर्ने केहि विषय हुन् । यस्तो हुन सके संघीयता कार्यान्वयनको दोश्रो वर्ष पहिलो भन्दा धेरै परिवर्तनकारी, अर्थपूर्ण र उपलव्धिमूलक हुनेछ ।
(नेपाल वैकल्पिक अध्ययन समाजले फागुन ५ गते काठमाडौंमा आयोजना गरेको ‘संघीयताको अभ्यास : समस्या र सम्भावना’ शिर्षक गोष्ठीमा प्रस्तुत कार्यपत्र)
फरकधारमा प्रकाशित कुनै समाचारमा तपाईंको गुनासो भए हामीलाई [email protected] मा इमेल गर्न सक्नुहुनेछ । यही इमेलमा तपाईंले आफ्नो विचार वा विश्लेषण, सल्लाह र सुझाव पनि पठाउन सक्नुहुनेछ । हामीसँग तपाईं फेसबुक, ट्विटर, इन्स्टाग्राम, युट्युबमा पनि जोडिन सक्नुहुन्छ ।